探析检察机关提起环境民事公益诉讼制度
袁州区人民检察院 周鸣晓
【内容摘要】为积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度，2015年根据全国人大常委会的授权，最高人民检察院先后通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，明确了检察机关作为环境民事公益诉讼原告资格的主体地位，还对提起环境民事公益诉讼的受案范围、取证方式、诉讼程序、举证内容等方面进行了各项规定，有效地推动了环境民事公益诉讼的发展，有利于社会环境公共利益的保护。但是，《试点方案》和《实施办法》对检察机关提起环境民事公益诉讼的规定仍比较原则化、概括化，相关内容和程序需要进一步细化。本文结合检察机关提起环境民事公益诉讼的有关司法实践和经验，进行了一些分析和思考，以期为探索建立具体完善的检察机关提起环境民事公益诉讼制度，提出一些有益的建议。
【关键词】检察机关、环境民事公益诉讼、试点工作、制度探索
前 言
为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，加强对国家和社会公共利益的保护，最高人民检察院根据全国人大常委会的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，分别于2015年7月2日、2015 年12月16日，先后印发了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。
《试点方案》和《实施办法》的颁布，为检察机关提起环境民事公益诉讼提供了明确的法律依据。因此，本文不再探讨检察机关提起环境民事公益诉讼的必要性和可行性。
从自行探索到试点工作开展以来，各地检察机关在提起环境民事公益诉讼的司法实践中，获得了良好实效，但也存在一些问题。关注和分析这些司法实践中的情况，为构建完善的检察机关提起环境民事公益诉讼制度提出有益的建议，是本文的探讨重点。
一、 环境民事公益诉讼的内涵和特点
环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，本文关注的环境民事公益诉讼。
环境民事公益诉讼，是指特定的国家机关、社会组织和公民，为维护社会环境公共利益，根据有关法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，人民法院予以受理依法审判的活动。
与其他诉讼活动相比，其特点有：
（一）公益性特点。环境民事公益诉讼的目的，是解决污染环境、破坏生态的严重问题，维护国家和社会公共利益，促进经济社会和自然环境的和谐可持续发展。从这一方面来说，原告主体提起环境民事公益诉讼是为了维护社会中不特定人的环境公共利益，而不是为了救济某些特定人的环境私益。
（二）多元的原告主体。环境民事公益诉讼涉及的是不特定人的环境公共利益，甚至涉及整个生态环境的可持续发展。为了加强对环境公共利益的保护，我国法律确立的有资格提起诉讼的原告主体是多元的，包括符合法定条件的有关机关、社会组织（社会团体、民办非企业单位、基金会[1][1]）。有的国家的法律还规定，公民也有作为原告的资格。目前，我国检察机关作为环境民事公益诉讼的原告主体之一，已经被正式确立下来，其为维护环境资源和社会公益发挥着积极作用。
（三）专业化强，举证困难。在司法实践中，由于环境案件的调查取证都具有极强的专业性，鉴定时间长，诉讼成本高等特点使其诉讼复杂程度远远高于一般的民事案件。专业化强、取证困难不仅让受害者不能、不敢、不愿提起诉讼，也阻碍了环境民事公益诉讼的顺利开展。因此，作为代表社会公益的检察机关以其专业的法律知识，较强的诉讼对抗能力，提起环境民事公益诉讼具有重要的现实意义。
二、检察机关提起环境民事公益诉讼活动的现状
（一）检察机关提起环境民事公益诉讼取得的经验、成就
1.从制度层面来说。我国公益诉讼制度起步很晚，并且滞后于司法实践。但近年来，我国检察机关提起环境民事公益诉讼制度发展迅速，经历了从无到有，从模糊到明确的过程。
2013年1月1日正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国首次在立法上对民事公益诉讼的确立，这其中就包括污染环境的民事公益诉讼。但同时也应该看到，《民事诉讼法》第五十五条，只是规定“法律规定的机关”可以提起公益诉讼，还没有明确确立检察机关的原告主体资格。
但是，一些地方性法规或规范性文件比《民事诉讼法》第五十五条更具有突破性，比如2008年无锡市出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》、2009年贵阳市人大常委会制定的《贵阳市促进生态文明建设条例》、2010年昆明市公检法三家联合环保行政部门于制定的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，都明确规定了检察机关为了环境公共利益，可以提起民事公益诉讼[2][2]。
2015年，为了贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，最高人民检察院根据全国人大常委会的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，先后通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。这些规范性法律文件，为检察机关提起环境民事公益诉讼试点工作提供了直接的法律依据。
从以上可以看出，检察机关提起环境民事公益诉讼制度经历了从单个法条的模糊规定到整体制度的明确确立的过程，从个别地区出台地方性法规、规范性文件到为十三个省区市推进试点工作制定依据的过程。
2.从探索实践来说。在试点工作以前，一些地方检察机关就已经开始积极探索直接提起环境民事公益诉讼的活动，典型案例有：2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案、2008年江西省新余市渝水区人民检察院诉李某污染仙女湖景点饮用水水源案、2009年广东省广州市番禺区人民检察院诉东泰化工厂偷排污水案等[3][3]。
在试点工作开展以来，检察机关在环境民事公益诉讼领域有效推进。从十三个试点地区的大数据来看，截至2016年4月底，检察机关开展公益诉讼试点工作近一年来共发现1233件公益诉讼案件线索，其中生态环境和资源保护领域线索超七成。试点地区检察院已履行诉前程序的案件689件，向法院提起公益诉讼16件，其中提起民事公益诉讼案件7件[4][4]。这些民事公益诉讼案件中，有的就是典型的环境民事公益诉讼案，比如：由检察机关提起的全国首例民事公益诉讼案件和广东省首例民事公益诉讼案件都是环境民事公益诉讼案件。
总之，从地方检察机关的自行探索到最高人民检察院经全国人大常委会授权依法开展试点工作，我国检察机关在提起环境民事公益诉讼方面做了大量工作，积累了许多有益的经验和做法。
3.从司法实效来说。检察机关提起环境民事公益诉讼具有自身的优势，容易获得司法实效。如广东省高级人民法院在今年6月份公布的《关于加强环境资源审判服务保障生态文明和绿色发展的意见》，将环境公益诉讼作为全面加强环境资源审判工作的突破口和着力点，提出积极支持检察机关提起环境公益诉讼[5][5]。这是法院系统对检察机关的支持。
在具体的司法实践中，从立案情况来看，检察机关提起的公益诉讼案件平均立案登记时间为1.25天，远远低于法定7天立案期限[6][6]。从审判效果来看，目前，检察机关提起的环境民事公益诉讼案都收到了良好的判决效果。不管最后的判决结果是当庭判决还是双方和解，检察机关的诉讼请求都得到了全部满足，比如：全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案：常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙环境污染民事公益诉讼案，于2016年4月14日依法公开开庭审理，常州市中级人民法院当庭作出一审判决，支持检察机关的诉讼请求[7][7]；以及，广东省检察机关提起的首例环境民事公益诉讼案：肇庆市人民检察院提起的麦瑞钟、麦瑞标污染环境民事公益诉讼案以调解方式结案，两名被告自愿按照检察机关提出的诉讼请求支付赔偿，肇庆市中级人民法院依法作出民事调解书予以确认[8][8]。
（二）检察机关提起环境民事公益诉讼存在的不足、困难
1.从制度层面来说。虽然试点期间，检察机关提起环境民事公益诉讼依据已经有明确的制度依据，但是现有的制度规定有待进一步的细化完善。《实施办法》为检察机关提起民事公益诉讼在实体方面和程序方面进行了各项具有可操作性的规定，但需要看到的是，《实施办法》仍只是一种概括性的规定，还未形成完备的法律制度，其中涉及提起民事公益诉讼的条文总共才27条。在司法实践中，检察机关提起环境民事公益诉讼中面临的情况是复杂的、多变的，这些条文用来指导规范实践显然是远远不够的。具体来说，检察机关提起环境民事公益诉讼在受案范围、案件管辖、案件线索、举证责任、诉讼时效、和解程序、监督机制等方面都需要进行细化和完善。
2.从司法实践来说。试点工作开展一年以来，检察机关提起的环境民事公益诉讼案件的数量偏低。从已有的数据上看，截至2016年4月底，试点地区检察院已履行诉前程序的案件689件，其中民事51件，行政638件……目前提起的公益诉讼案件16件，其中民事公益诉讼案件7件，提起行政公益诉讼案件8件，行政附带民事公益诉讼案件1件。[9][9]也就是说，检察机关提起的环境民事公益诉讼案件最多不会超过7件。
提起的案件数量偏低的原因，主要有以下：一方面，如前所述，环境民事公益诉讼的诉讼启动难、诉讼成本高，调查取证困难，需要很大的物力财力的投入与支持，这些都客观上限制了环境民事公益诉讼在短期内的快速发展。另一方面，环境民事公益诉讼在办案、举证上具有很强的专业性，目前一些地区的检察机关还比较缺乏与之相应的高水平、专业化的诉讼队伍。这需要检察机关加大对有关诉讼人才的培养力度，加大与环保评估专业机构的交流与合作，以应对诉讼过程中的各种困难和挑战。
总之，为了加强对社会公共利益的保护，检察机关应该积极推进诉讼专业化工作，以更好地推动环境民事公益诉讼活动的开展。
三、对完善检察机关提起环境民事公益诉讼制度的一些思考和建议
（一）实体、程序方面
1.案件范围。《实施办法》第一条规定了，检察机关在履行职责中发现有污染环境的损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。这就是说，《实施办法》目前将检察机关提起环境民事公益诉讼的受案范围限定在“污染环境”的案件上。
但是，根据2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的第一条规定可以看到，人民法院将已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的“污染环境”、“破坏生态”的行为都纳入到受理范围[10][10]。
因此，本文认为，为了更好地保护社会公共利益，检察机关提起环境民事公益诉讼需要拓宽受案范围，不仅包括“污染环境”的案件，还应该包括“破坏生态”的案件，比如：过度开采矿产、过度开垦林地等破坏生态的行为，也应该作为检察机关提起诉讼的对象。
另外，根据《实施办法》的第十四条规定[11][11]，经过诉前程序后，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼。但还要看的是，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的第一条规定，对“已经损害社会公共利益的污染环境、破坏生态的行为”当然能够提起诉讼，同时，对“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”也可以提起诉讼。因此，本文认为，当社会公共利益具有受到损害的重大风险时，检察机关也可以对此提起环境民事公益诉讼。
2.管辖问题。《实施办法》第二条规定了几种管辖方式，包括：地域管辖、指定管辖、提级管辖、上级人民检察院交办案件。
但是，司法实践中，检察机关提起环境民事公益诉讼面临的情况更加复杂，在具体的管辖方式上还可以更细化一些。
比如，当两个以上的人民检察院对同一污染环境、破坏生态的行为都具有管辖权的时候，可以规定由最先立案或者最先起诉的人民检察院办理，或者由共同上级人民检察院指定管辖。
党的十八届四中全会要求探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。现实中，水域、大气、森林等环境资源是自成的一套生态系统，环境民事公益诉讼的管辖可能存在超越行政区划界限的情况，因此，探索检察机关跨行政区划的集中管辖方式具有非常重要的现实意义。
具体来说，除已经规定的指定管辖，提级管辖的方式外，检察机关还应该积极运用跨行政区划的集中管辖方式有效地办理污染环境、破坏生态的案件，比如，可以在试点地区适当突破行政区划的界限，统一确定有关的检察机关集中管辖跨行政区划的环境民事公益诉讼案件。在这一方面，法院系统已经进行了相关探索，值得借鉴。比如，广东法院对环境民事公益诉讼案件试行相对集中的案件管辖制度，广州中院、清远中院、茂名中院、潮州中院分别集中管辖珠三角、粤北、粤西、粤东地区的环境民事公益诉讼一审案件[12][12]。
3.案件来源。《实施办法》第三条规定：“人民检察院各业务部门在履行职责中，发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索，应当将有关材料移送民事行政检察部门。”这是要求检察机关各内设机构在履职过程中，发现有关案件线索，应当移送民事行政检察部门审查处理。
为了更好地保护社会环境公共利益，检察机关还应该广泛接受来自其他行政执法机构移送的案件线索，另外，环保组织、社会公众提供的案件线索、举报线索，检察机关也应该同样重视，及时审查处理。
4.举证责任的分配。环境侵权诉讼与一般的民事侵权诉讼不同之处在于，环境侵权中的加害方居于强势地位，其侵权行为具有间接性和复杂性，其侵权结果具有潜伏性和持续性，受害方处于知识、技术、信息的弱势地位[13][13]，在环境侵权纠纷中，加害方与受害方具有事实上的不平等的地位。因此，在环境侵权民事诉讼中，为了平衡加害方和受害方的诉讼地位，公平、公正地分配举证责任，域外一些国家，如美德日，实行的是举证责任倒置的分配方式。我国的《侵权责任法》第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”，这意味着在环境侵权民事诉讼案件中，我国确立的也是举证责任倒置的原则。
根据上述原因及环境民事公益诉讼案件专业化强，举证困难的特点，检察机关以公益诉讼人的身份提起的环境民事公益诉讼中，也应该实行举证责任倒置的规则。但举证责任倒置，并不是说不要承担举证责任，检察机关应承担的举证责任包括，一是加害方存在污染环境、破坏生态的行为，二是污染环境、破坏生态所造成的损害结果。需要看的是，在司法实践中，实行举证责任倒置的前提是，先由原告完成自己的举证责任，然后举证责任才发生转移，由被告对免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任[14][14]。
5.和解、调解程序。《实施办法》第二十三条规定：“民事公益诉讼案件，人民检察院可以与被告和解，人民法院可以调解。和解协议、调解协议不得损害社会公共利益。”这是一条原则化的规定，没有更加具体的操作细则，但在司法实践中，人民检察院与被告之间以调解结案，还进行了公告程序，比如广东省首例环境民事公益诉讼即肇庆市人民检察院诉麦瑞钟、麦瑞标污染环境民事公益诉讼案就是以调解方式结案，被告自愿按照检察机关的诉讼请求支付因环境污染造成的经济损失401900元，并承担案件诉讼费3664.25元，肇庆市人民检察院提出全部诉讼请求得到满足，双方签订了《调解协议》，一个月公告期满后，肇庆市中级人民法院依法作出民事调解书予以确认[15][15]。
本文认为，在检察机关提起的环境民事公益诉讼案件中，双方打算以和解或调解方式结案的，应根据具体的案件需要，面向社会发布公告、举行听证会。具体来说，检察机关与被告以和解、调解方式结案的所有环保公益案件，都应经过公示程序。以下两种案件，还需要经过听证程序：一是被告不可抗力的原因无力满足检察机关提出的全部诉讼请求的，但检察机关与其和解或调解的话，可以实现诉求最大化，损害赔偿能够及时到位，被损害的生态环境能够得到及时修复治理的；二是虽然检察机关提出的诉讼请求能够得到全部满足，但是案件本身造成了很大的社会影响和社会关注的，也应该召开听证会。上述案件，检察机关应广泛听取环境民事公益诉讼中的受害方、相关环境监管机构、环保专家、以及社会公众的意见，再作出是否达成和解、接受调解的决定。这是因为，环境民事公益诉讼案件关系到社会公共利益的保护与否，一般会引起社会民众的广泛关注，而检察机关作为公益诉讼人，应该要积极回应社会关切，考虑法律效果和社会效果的统一。
另外，和解、调解协议不仅要维护好国家和社会公共利益，还不能损害集体和他人的合法利益。
6.执行监督机制。检察机关作为我国的法律监督机关，代表国家行使检察权，其对审判活动的监督是其职责的应有之义，修改后的民事诉讼法更明确了检察机关具有对民事执行活动实行法律监督的权力。本文着重探讨的是检察机关在提起的环境民事公益诉讼案件胜诉后，对判决结果的执行是否到位如何进行检察监督。
《实施办法》第十六条规定：“人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。”以上诉讼请求中，“恢复原状”是恢复性司法在环境民事公益诉讼的重要体现，也是检察机关追求的核心诉求之一。
如果在检察机关提起的环境民事公益诉讼案件中，人民法院判决被告以“恢复原状”的方式责任承担，被告就应按照判决结果的要求将被损害的生态环境修复到损害发生之前的数量、状态、功能，或者进行替代性修复方式。人民检察院对此判决情况的执行活动，可以进行监督，但应该遵循克制、谦抑的监督原则。具体实践中，应注意把握监督的重点，比如，重点对被损害的生态环境的修复效果进行监督，可以与人民法院加强沟通，共同对执行情况进行验收，评估。对修复效果有质疑的，检察机关可以向有关环保专家进行咨询，或者委托有资质的环境评估机构进行鉴定、评估。根据案件的需要，检察机关还可以邀请有关环保部门参与协作，听取其专业意见。
7.诉讼时效。《实施办法》没有特别规定检察机关提起环境民事公益诉讼损害赔偿的时效期间，但是新修订的《环境保护法》第六十六条规定：“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。”
本文认为，环境民事公益诉讼存在调查举证困难、诉讼成本高昂以及具有社会公益性特征等原因，因此，出于惩治污染环境、破坏生态的行为，维护社会环境公共利益，促进经济社会可持续发展的现实目的，不应该将提起环境损害诉讼时效限定为3年，而应该规定检察机关对环境民事公益案件的追诉索赔不受诉讼时效的限制，这一权利也应该同样赋予其他符合法定条件的环保组织和机关单位。《最高人民关于贯彻执行<民法通则>若干问题的意见》第198条的规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”，可以视作其法理依据。
（二）其他方面
1.设立专门的环境检察部门或机构。《实施办法》第四条规定，提起环境民事公益诉讼的部门是民事行政检察部门，随着环境民事公益案件的不断增长，本文认为，有条件的人民检察院可以设立专门的环境检察部门或机构。从法院系统的情况来看，为推进环境资源审判专业化，2014年7月以来，最高人民法院成立了环境资源审判庭，地方法院比如广东省的20多个各级法院自2016年1月以来，也陆续成立了专门的环境资源审判庭、环境保护巡回法庭。
成立专业化的环境检察部门或机构，培养具有环保专业知识的诉讼队伍，既可以加强与审判机关的职能衔接，更有利于提高检察机关在环境民事公益案件中诉讼质量和效率。
2. 成立专门的公益诉讼基金。检察机关提起环境民事公益诉讼面临成本高昂的问题，需要大量的人力物力财力的投入，有必要成立科学合理的专项公益诉讼基金以负担诉讼成本。
基金的资金来源。首先离不开来自财政的拨款，其次，来源于从生效裁定中获得的损害赔偿修复费用的结余，这些款项可以用来成立提起环境民事公益诉讼的专项基金。
基金的资金使用。包括用于支付调查取证，检验、鉴定费用，聘请、咨询专家的费用，为诉讼支出的其他合理费用。为了鼓励有关环保组织积极参与维护环境公共利益，基金还可以根据环境公益案件的实际情况，给予符合法定条件的环保组织一定的资金资助或者预先垫付有关诉讼费用，以支持其提起诉讼。
基金的管理监督。可以由包括检察机关在内的司法机关和其他有关政府机关共同管理，但是每年应该接受审计部门的监督和人大的监督。
结 语
为了加强保护国家和社会公共利益，积极推动检察机关提起环境民事公益诉讼的健康发展，应该对试点地区的工作加强调查研究和经验交流，还应面向社会公众、专家广泛征求意见，目的就是将探索到的司法规律和积累的经验做法上升到具体有益的法律制度，以更好地指导环境民事公益诉讼的司法实践。
